---
title: "Narva Lasteaiale Põngerjas 2024/2025. õppeaastal osaliselt venekeelseks õppe- ja kasvatustegevuseks loa andmisest keeldumine"
id: d060dba4-557b-4b52-9c23-1a8abe621a97
authority: ee
place: "Estonia"
applies_also_from: []
kind: decree
in_force: true
publisher_url: https://www.riigiteataja.ee/akt/321052024002
solon_url: https://solon.orangecat.ch/law/d060dba4-557b-4b52-9c23-1a8abe621a97
language: et
in_force_from: 2024-05-17
date_basis: publisher
status: consolidated
source_url: https://www.riigiteataja.ee/public-api/api/v1/akt/321052024002/blob-xml
read_on: 2026-11-07
sha256: bb58facdcb7bddb9eed6fd12e2523554bf02fc4facb59e4835ffd82e4f00f629
provisions: 2
---

# Narva Lasteaiale Põngerjas 2024/2025. õppeaastal osaliselt venekeelseks õppe- ja kasvatustegevuseks loa andmisest keeldumine

## Preambul {#preambul}

Korraldus kehtestatakse koolieelse lasteasutuse seaduse § 36¹ lõigete 1 ja 2 alusel ning kuulanud ära eestikeelsele õppele ülemineku raames moodustatud valitsuskomisjoni arvamuse.

## Tekst {#tekst}

1. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.1. Narva Linnavolikogu taotluse menetlus
22. veebruaril 2024. a tegi Narva Linnavolikogu otsuse nr 6 „Taotluse esitamine Vabariigi Valitsusele“. Otsuse tegemise alusena on märgitud koolieelse lasteasutuse seaduse § 36¹ lõige 1. Otsuse punktiga 3.1.3 taotleb Narva Linnavolikogu Vabariigi Valitsuselt luba osaliselt (osakaal 40% kogu õppe- ja kasvatustegevuse mahust) vene keeles toimuvaks õppe- ja kasvatustegevuseks Narva Lasteaia Põngerjas rühmas Vaarikas. 27. veebruaril 2024. a on Narva Linnavolikogu vastav otsus edastatud Vabariigi Valitsusele.
Narva Linnavolikogu otsuses on nimetatud, et Narva Lasteaias Põngerjas tegutseb tasandusrühm Vaarikas. Rühma kõigil lastel on diagnoositud kõnehäired, rühmas on kõnehälvete ja spetsiifiliste arenguhäiretega lapsed. Laste suuremal osal puudub sidus kõne või puudub kõne täielikult. Laste emakeelne sõnavara on väga piiratud ja silmaring ei vasta eale, lastel on piiratud kõne ja nad ei saa korraldustest aru. Lapsed saavutavad tulemusi pikaajalise protsessi käigus ja ainult tänu pidevatele kordamistele. Laste tähelepanu on hajuv, ärevuse foonil on lastel võimatu kontsentreeruda ja tähelepanu hoida. Lasteaia hoolekogu tegi ettepaneku korraldada õppe- ja kasvatustegevust tasandusrühmas järgmisel õppeaastal 60% mahust eesti keeles ja 40% vene keeles.
Haldusmenetluse läbiviimise käigus tuvastati, et Narva Linnavolikogu on 21. detsembril 2023. a teinud otsuse nr 76 „Narva Lasteaia Muinasjutt liitmine Narva Lasteaiaga Põngerjas“¹, millest tulenevalt lõpetab Narva Lasteaed Muinasjutt eraldi koolieelse lasteasutusena tegevuse, mis tähendab, et 2024/2025. õppeaastal ei saa Narva Lasteaias Muinasjutt lasteaiarühmasid Oravake ja Kukeke olla. Nimetatud rühmad saavad eksisteerida edaspidi Narva Lasteaias Põngerjas. Sellele vaatamata on Narva Linnavolikogu Vabariigi Valitsuselt taotlenud eespool viidatud otsuse punktiga 3.1.2 luba osaliselt (osakaal 40% kogu õppe- ja kasvatustegevuse mahust) vene keeles toimuvaks õppe- ja kasvatustegevuseks Narva Lasteaia Muinasjutt rühmades Oravake ja Kukeke.
Narva Linnavolikogu otsuses on nimetatud, et Narva Lasteaias Muinasjutt tegutseb kaks meelepuudega laste erirühma (Oravake ja Kukeke). Erirühmades käivad lapsed on nägemispuudega (müoopia, hüperoopia, astigmatism, strabism, anisomeetria, nägemisteravuse langus), kuulmispuudega (osal lastel on kohleaarimplantaadid) ja autismispektri häiretega lapsed. Kõikidel lastel on lisaks erivajadusele kõnehäired (sh ka sensomotoorne alaalia, mahajäämus kõne arengus). Rajaleidja nõustamismeeskonna tehtud otsuste alusel vajavad lapsed eri- ja tüflopedagoogi, ortoptisti ja tõhustatud logopeedilist igapäevast tuge. Kõik Rajaleidja otsused põhinevad eriarstide epikriisidel ja pädevate meditsiiniasutuste spetsialistide hinnangutel (SA Tallinna Lastehaigla, SA Tartu Ülikooli Kliinikum, SA Ida-Viru Keskhaigla, SA Ida-Tallinna Keskhaigla ning SA Narva Haigla). Õppe- ja kasvatusprotsessi korraldamisel peavad õpetajad pöörama tähelepanu lapse arengule, et ta hakkaks oma emakeelsest kõnest aru saama, sotsialiseeruma ning end turvaliselt ja hästi tundma. Arvestades iga lapse diagnoosi ja eripära pakuvad õpetajad lastele vastavat tuge (nt õppeaja pikendamine, kus uue materjali omandamiseks on ette nähtud pikem aeg, ning ka õppetempo aeglustamine vastavalt lapse vajadusele). Meelepuudega lastel esinevad järgmised raskused: käitumise reguleerimise raskused, aeglustunud äratundmise ja eristamise reaktsioonid, taju ebatäpsus ja puudulikkus, madal kognitiivne võimekus. Nägemis- ja kuulmispuudega lastel on kõnest arusaamine halvem. Sellised lapsed tajuvad kõnehääli valikuliselt, välistades osa helisid, mida nad suudavad kuulda. On oht, et keelekeskkonna täieliku muutuse tõttu võib lastel tekkida tagasihüpe kõigi seniste saavutuste puhul. Täies mahus teise keele omandamine ja tajumine kuulmise alusel kõnehäiretega, sh ka foneemilise süsteemi funktsioonide alaarenguga lastel on äärmiselt keeruline. Et laps muukeelsest jutust aru saaks ja oleks võimeline selles keeles õppima, peab ta kõigepealt oma emakeele selgeks saama. Vastasel juhul ei suuda ta omandada kumbagi keelt ega õpi ka uusi oskusi. Nii õpetajate kui ka vanemate arvates võiks meelepuudega rühmas, kus käivad erivajadustega lapsed, olla eesti õppekeelele üleminek järkjärguline, et lapsed harjuksid eesti keelest aru saama samm-sammult.
Narva Linnavolikogu toob oma otsuses välja, et tuginedes ülaltoodule palus lasteaia hoolekogu pikendada üheks õppeaastaks osaliselt muus keeles toimuvat õpet meelepuudega laste rühmades. Lasteaed võimaldab juba praegu meelepuudega laste rühmades eesti keele kui teise keele õpet. Järgmiseks õppeaastaks võiks olla kahest rühmaõpetajast üks eesti keelt valdav õpetaja, kes saaks õppeprotsessi korraldada eesti keeles. Samuti sellised tegevused, nagu liikumine ja muusika, võiksid olla eesti keeles. Hoolekogu aga rõhutab, et eritugi nendele lastele peab jääma ikka emakeeles, et lapsed saaksid edukalt areneda. Lapse emakeeles pakutav eritugi võimaldab kasutada kohandatud õppemeetodeid, arvestades konkreetseid diagnoose ja õpiraskusi. Nägemis- ja kuulmispuudega laste puhul on oluline toetada kognitiivset arengut emakeeles, võimaldades neil paremini mõista ja omandada uusi teadmisi. Kõnehäiretega laste puhul aitab emakeelne logopeediline abi arendada ka kõne- ja kuulmisoskusi. Individuaalne ja emakeeles pakutav tugi aitab kaasa lapse enesehinnangu arengule, kuna laps tunneb end paremini mõistetuna ja toetatuna. See on eriti oluline, kui lapsel on mitmeid diagnoose ja õpiraskusi.
Eelnevat arvestades olnuks korrektne, arvestades, et taotlus puudutas järgmist õppeaastat, lisada vastavad rühmad Narva Lasteaeda Põngerjas puudutavasse taotlusesse.
Vabariigi Valitsuse 11. märtsi 2024. a korraldusega nr 65 „Valitsuskomisjoni moodustamine eestikeelsele õppele ülemineku raames arvamuse kujundamiseks taotluste kohta anda luba osaliselt muus keeles toimuvaks õppeks või õppe- ja kasvatustegevuseks“ moodustatud valitsuskomisjon arutas 8. ja 15. aprillil 2024. a Narva Linnavolikogu esitatud taotlusi ning leidis, et taotlustes toodud asjaolud ei anna alust rühmapõhiste erisuste kohaldamiseks. Kehtiv regulatsioon õigusaktides annab ammendavad võimalused hariduslike erivajadustega laste õppe- ja kasvatustöö korraldamiseks laste võimetest lähtuvalt.
Haridus- ja Teadusministeerium edastas 23. aprillil 2024. a Narva Linnavolikogule, Narva Lasteaiale Põngerjas ja Narva Lasteaia Põngerjas hoolekogule, Narva Lasteaiale Muinasjutt ja Narva Lasteaia Muinasjutt hoolekogule muus keeles toimuvaks õppeks loa andmisest keeldumise eelnõu ning andis tähtaja arvamuse avaldamiseks 29. aprilliks 2024. a.
29. aprillil 2024. a taotles Narva Linnavolikogu arvamuse esitamiseks tähtaja pikendust. Narva Lasteaed Põngerjas tähtajaks arvamust ei esitanud. Narva Lasteaia Põngerjas hoolekogu esitas arvamuse hilinenult (3. mail 2024. a), Narva Lasteaed Muinasjutt arvamust ei esitanud ja Narva Lasteaia Muinasjutt hoolekogu esitas arvamuse hilinenult (7. mail 2024. a).
1.2. Vabariigi Valitsuse otsustuspädevus
Alates 1. septembrist 2024. a toimub lasteasutuses õppe- ja kasvatustegevus eesti keeles², ilma otse seadusest tulenevate erisusteta. Vastavalt koolieelse lasteasutuse seaduse § 36¹ lõikele 1 võib Vabariigi Valitsus anda üheks õppeaastaks loa osaliselt muus keeles toimuvaks õppe- ja kasvatustegevuseks lasteasutuse või selle rühma kohta. Otsusega tuleb kindlaks määrata õppe- ja kasvatustegevuses kasutatava muu keele osakaal kogu õppe- ja kasvatustegevuse mahust kõnealusel õppeaastal. Vabariigi Valitsus peab eelnevalt ära kuulama valitsuskomisjoni arvamuse. Seadusest nähtub taotluse esitamise võimalik hiliseim tähtaeg – hiljemalt eelmise õppeaasta 31. märtsiks ning esitatud taotluse läbivaatamise aeg – kahe kuu jooksul taotluse esitamisest arvates. Küll aga puuduvad seaduses asjaolud, millest Vabariigi Valitsus hindamisel peab lähtuma. Kuna praegusel juhul puudutab esitatud taotlus üksnes üksikuid erivajadusega laste rühmasid, siis on lähtutud järgmistest asjaoludest: laste erivajaduse iseloom; rühmas õppe- ja kasvatustööd läbiviivate õpetajate keeleoskus (sh enesetäiendamine); koolieelse lasteasutuse dokumentides sätestatu ja püstitatud eesmärgid – eelkõige arengukava ja eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele ülemineku tegevuskava.
1.2.1. Valitsuskomisjoni arvamus
Koolieelse lasteasutuse seaduse § 36¹ lõike 1 kohaselt võib Vabariigi Valitsus üheks õppeaastaks anda loa osaliselt muus keeles toimuvaks õppe- ja kasvatustegevuseks lasteasutuse või selle rühma kohta, mille õppekeel peab käesoleva paragrahvi kohaselt olema eesti keel. Selle otsuse tegemisel peab Vabariigi Valitsus olema eelnevalt ära kuulanud valitsuskomisjoni (edaspidi ka komisjon) arvamuse.
Komisjoni hinnangul on erinevad teadusuuringud tuvastanud, et mitmekeelsed erivajadusega lapsed suudavad omandada teise keele samal tasemel ükskeelsete erivajadustega õppijatega³, ⁴ ehk et omandatakse keel, kuid seda oma üldise arengu taseme kohaselt. Kahe keele omandamine ei kahjusta seejuures erivajadusega õppija arengut⁵ (eriti juhul, kui ta saab olla mõlemas keelekeskkonnas). Mitmekeelsus soodustab erivajadusega õppijatel üldist kognitiivset ja keelelist arengut, kuid seda vaid soodsate keskkonnatingimuste korral⁶. Samuti on leitud, et erivajadusega lastele on vaja teha suuri kohandusi lõimitud aine- ja keeleõppes, teadusuuringuid on vähe, kompetents kujunemas⁷, ⁸. Teadlaste seisukohti arvestades saab järeldada, et pole võimalik tuua välja ühtegi erivajaduste rühma, mille puhul oleks eestikeelne õppe- ja kasvatustegevus välistatud. Samuti ei saa väita, et eesti keeles toimuv õppe- ja kasvatustegevus kahjustaks kedagi. Küll aga on rida primaarseid erivajadusi, millega kaasneb sõltumata õppekeelest risk käitumisprobleemideks, õpiraskusteks, madalamaks toimetulekuvõimeks jne. Erivajadusega lapsed vajavad kõik täiendavat tuge, sealhulgas eesti keeles õppimiseks.
Komisjoni hinnangul ei pruugi lapse individuaalseid võimeid ja arengut arvestades olla haridusliku erivajaduse puhul realistlik saavutada eesti keele kasutamist kogu õppekava mahus. Muu keele kasutamine võib osutuda vajalikuks, kui pärast keele omandamist toetavate tingimuste tagamist ja seadusega lubatud kohanduste tegemist osutub eesti keeles õppimine haridusliku erivajadusega lapsele mittejõukohaseks. Vaatamata sellele eeldab kehtiv õigus, et lapse põhiseaduslikku õigust osaleda õppe- ja kasvatustegevuses eesti keeles tagatakse maksimaalses võimalikus mahus ning lapsele pakutava õppe- ja kasvatustegevuse sisu on ka tegelikult lapse lähimast arengutsoonist lähtuv. Juhul kui koolieelne lasteasutus kavandab konkreetse lapse õppe- ja kasvatustegevuse tema keeleomandamise võimet alahinnates, ei arvesta lapse arengut ja õpivõime muutust, on sisuliselt tegu lapse toimetulekut kahjustava praktikaga ja lapse õiguste riivega.
Esitatud taotlusest ei nähtu, kas eestikeelset õppe- ja kasvatustegevust või ka eesti keele õpet on juba mingis mahus proovitud, ning kui jah, siis milliste tulemustega. Taotluses eeldatakse, et ainuüksi haridusliku erivajaduse olemasolu tingib vajaduse teha eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele üleminekust ajutine erand. Komisjoni hinnangul ei ole lapse huvidega kooskõlas tema arengupotentsiaali kasutamata jätmine ja talle eestikeelse hariduse võimaldamata jätmine lähtudes eelhinnangust, et laps pole selleks võimeline. Eeldada, et laps ei saa hakkama, ilma, et oldaks proovinud, oleks ennatlik. Igaüks läheb eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele üle omas tempos ja oma võimete piires, mõnel juhul on see tempo põhjendatult aegavõttev ja maht võimetest tulenevalt väike.
Kehtiva regulatsiooni kohaselt on koolivälisel nõustamismeeskonnal erivajadusega lapse arendamiseks vajalike tingimuste rakendamiseks soovituse tegemise raames võimalus anda soovitusi ka suhtlemisvahendi kasutamise kohta, sh eesti keelest erineva keele kasutamise kohta. See soovitus ei saa sisaldada otsust vabastada keegi eesti keeles õppimisest, kuid võib anda soovituse sobiva tempo ja mahu valimisel – kuidas konkreetse lapse õppe- ja kasvatustegevust korraldada ja milliste sammude ja lisatoega eestikeelsele õppele ülemineku suunas liigutakse.
Kokkuvõtvalt leiab komisjon, et taotluses ei ole esitatud sedalaadi erandlikke asjaolusid, kus kehtivas regulatsioonis toodud võimalused õppe- ja kasvatustegevuse individualiseerimiseks ei kataks konkreetsete laste vajadustest tulenevaid olukordi või kus oleks põhjendatud rühmapõhise erisuse tegemine.
1.3. Narva Lasteaia Põngerjas õppekeel ja eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele ülemineku eesmärgid lasteaia dokumentide kohaselt
Narva Lasteaia Põngerjas põhimäärus on kehtestatud Narva Linnavalitsuse 11. juuni 2014. a määrusega nr 16. Nimetatud määruse § 2 lõikes 4 sätestatakse, et lasteasutuse õppetöö toimub kakskeelsena, st nii vene kui ka eesti keeles. Lasteasutuses tegutsevad keelekümbluse rühmad, kus õppe- ja kasvatustöö toimub eesti keeles. Narva Lasteaia Põngerjas veebilehe⁸ kohaselt on nimetatud lasteaias kokku 10 rühma – 3 sõimerühma (1–3-aastastele lastele); 4 aiarühma 6–7-aasta vanustele lastele; 2 aiarühma 4–5-aastastele lastele; 1 aiarühm 3–4-aasta vanustele lastele.
Varem viidatud Narva Linnavolikogu 21. detsembri 2023. a otsusest nr 76 „Narva Lasteaia Muinasjutt liitmine Narva Lasteaiaga Põngerjas“ tulenevalt lisanduvad 2024/2025. õppeaastal lasteaeda kaks käimasoleval õppeaastal Narva Lasteaias Muinasjutt tegutsevat rühma – Oravake ja Kukeke, mis on meelepuudega laste erirühmad.
Koolieelse lasteasutuse seaduse § 7 lõike 2 punkti 2 kohaselt on tasandusrühm üks erirühma liik, kus käivad spetsiifiliste arenguhäiretega lapsed (sellise rühma suurus võib olla maksimaalselt 12 last). Tavapäraselt käivad tasandusrühmas lapsed, kelle intellekt on normi piires, kuid esineb huule- ja suulaelõhe (rinolaalia); kõnetakistusi, häälikute või silpide kordusi, venitusi (kogelusi); kellel ei ole arenenud sõnavara; kes ei oska moodustada lauseid ja jutustada (kõnetu); kelle kõne on arusaamatu; kelle kõnes puudub üks või mitu häälikut (esineb häälikute vale hääldus) jne. Tasandusrühma vastuvõtmise eelduseks on koolivälise nõustamismeeskonna soovitus, kuna haridus- ja teadusministri 8. veebruari 2018. a määruse nr 2 „Koolivälisele nõustamismeeskonnale soovituse andmiseks esitatavate andmete loetelu, taotluse esitamise ning koolivälise nõustamismeeskonna soovituse andmise tingimused ja kord“ § 6 lõike 3 punktis 8 on sätestatud, et kooliväline nõustamismeeskond annab soovituse haridusliku erivajadusega lapse arendamiseks vajalike tingimuste rakendamiseks koolieelses lasteasutuses ja sobitus- või erirühma vastuvõtmiseks.
Koolieelse lasteasutuse seaduse § 7 lõike 2 punkti 4 kohaselt on meelepuudega laste rühm üks erirühma liik (sellise rühma suurus võib olla maksimaalselt 10 last). Tavapäraselt käivad meelepuudega laste rühmas lapsed, kes on nägemis- või kuulmispuudega. Meelepuudega laste rühma vastuvõtmise eelduseks on koolivälise nõustamismeeskonna soovitus, kuna haridus- ja teadusministri 8. veebruari 2018. a määruse nr 2 „Koolivälisele nõustamismeeskonnale soovituse andmiseks esitatavate andmete loetelu, taotluse esitamise ning koolivälise nõustamismeeskonna soovituse andmise tingimused ja kord“ § 6 lõike 3 punktis 8 on sätestatud, et kooliväline nõustamismeeskond annab soovituse haridusliku erivajadusega lapse arendamiseks vajalike tingimuste rakendamiseks koolieelses lasteasutuses ja sobitus- või erirühma vastuvõtmiseks.
Narva Lasteaia Põngerjas arengukava on koostatud aastateks 2021–2026. See tähendab ühtlasi seda, et arengukava on koostatud eestikeelsele õppele ülemineku ette näinud seaduse vastuvõtmise eelsel ajal, mistõttu see ei saa olulisel määral näha ette tegevusi, mis soodustaksid eestikeelsele õppele üleminekut. Arengukavast nähtub, et lasteaia õppekeel on eesti keel ja vene keel.¹⁰ Lasteaia ühe prioriteetse tegevusena on välja toodud osaline keelekümblus. Märgitud on, et lasteaed on liitunud alates 2015. aastast keelekümblusprogrammiga. Seisuga 1. september 2020. a töötavad lasteaias selle programmi alusel 6 osalise keelekümbluse rühma, kus õppe- ja kasvatustegevus toimub nii eesti kui ka vene keeles. Personalijuhtimise parendustegevusena on välja toodud töötajate riigikeele oskuse arendamine ja vajaliku taseme omandamine. Õppe- ja kasvatustegevusega seonduvalt tuuakse tugevusena välja, et kuus rühma seitsmest aiarühmast on liitunud keelekümblusprogrammiga. Õppe- ja kasvatustegevusega seonduva eesmärgina on välja toodud, et lapse eesti keele õpe on toetatud keelekümblusprogrammi ning erinevate õppeprojektide kaudu.
1.4. Taotlusest puudutatud Narva Lasteaia Põngerjas lapsi õpetavate õpetajate eesti keele oskuse enesetäiendamine
Eesti hariduse infosüsteemi andmeid aluseks võttes nähtub, et Narva Lasteaia Põngerjas õpetajatest, kes on kaasatud taotlusest puudutatud rühmades õppivate laste õpetamisse, on end eesti keeles aastatel 2017–2023 täiendanud järgmiselt:
õpetaja 1: 2020. aastal eesti keele kursus algajatele (A2) (maht 230 tundi), 2020. aastal lapse koolivalmidus, sh eesti keele kui teise keele oskuse toetamine (maht 4 tundi), 2020. aastal Google drive – efektiivse e-õppe abivahend, eesti keele õpetamise toetamine (maht 4 tundi).
Narva Lasteaia Põngerjas taotlusest puudutatud ainsa rühma ainus õpetaja ei ole eesti hariduse infosüsteemi andmete kohaselt pärast eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele üleminekut oma eesti keele oskuse parandamiseks täienduskoolitustel osalenud. Õpetajate abide kohta andmeid Eesti hariduse infosüsteemi ei koguta. Vabariigi Valitsuse 20. juuni 2011. a määruse nr 84 „Ametniku, töötaja ning füüsilisest isikust ettevõtja eesti keele oskuse ja kasutamise nõuded“ muudatusega antakse õpetaja abidele kuni 1. septembrini 2026. a aega eesti keele oskuse nõude täitmiseks B2-tasemel. Selle ajani saavad ka seni õpetajana töötanud isikud jätkata tööd õpetaja abina ning täiendada samal ajal oma eesti keele oskust.
Eesti hariduse infosüsteemi andmeid aluseks võttes nähtub, et 2023/2024. õppeaastal Narva Lasteaia Muinasjutt erirühmades Oravake ja Kukeke töötanud õpetajatest, kes eelduslikult jätkavad 2024/2025. õppeaastal töötamist Narva Lasteaias Põngerjas, on end eesti keeles aastatel 2017–2023 täiendanud järgmiselt:
õpetaja 1: 2023. aastal eesti keele õpetaja vene õppekeelega lasteaias (maht 104 tundi);
õpetaja 2: 2022. aastal mängime ja õpime eesti keeles (maht 3 tundi) ja 2023. aastal eesti keele õpetaja vene õppekeelega lasteaias (maht 104 tundi);
õpetaja 3: 2023. aastal eesti keele täienduskoolitus (maht 500 tundi);
õpetaja 4: 2022. aastal mängime ja õpime eesti keeles (maht 3 tundi);
õpetaja 5: 2022. aastal mängime ja õpime eesti keeles (maht 3 tundi).
Nendest andmetest nähtub, et eesti keele oskust parandavatest täienduskoolitustest osavõtt on eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele ülemineku otsuse tegemise järel suurenenud (taotlusest puudutatud lasteaiarühmi silmas pidades) ning õpetajad teevad pingutusi, et eesti keele oskuse nõue täita. Olemasolevatest andmetest nähtub, et taotlusest puudutatud rühmades õppe- ja kasvatustöös osalevatest laste õpetamisega tegelevatest õpetajatest on mitme õpetaja puhul eesti keele oskuse nõude täitmine lähiajal tõenäoline. Lisaks sellele on taotlusest puudutatud rühmades õppe- ja kasvatustööd läbiviivatest õpetajatest kaks õpetajat, kes on omandanud eesti keeles põhihariduse, keskhariduse või kõrghariduse ning ei pea keeleseaduse § 26 lõikest 3 tulenevalt eesti keele tasemeeksamit sooritama.
Õpetajate eesti keele oskuse ja täienduskoolituse andmed on aluseks võetud seetõttu, et õpetaja kui vahetu õppe- ja kasvatustegevuse läbiviija keeleoskusest sõltub omakorda ka laste eesti keele omandamine õppeprotsessi käigus.
2. ÕIGUSLIK ALUS
12. detsembril 2022. a võttis Riigikogu vastu põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse ning teiste seaduste muutmise seaduse (eestikeelsele õppele üleminek), mille Vabariigi President kuulutas välja 19. detsembril 2022. a. Seaduse muudatuse erinevad sätted jõustusid ja jõustuvad edaspidi erineval ajal. Koolieelse lasteasutuse seaduse § 8 lõike 1 kohaselt toimub lasteasutuses õppe- ja kasvatustegevus eesti keeles.¹¹ Ainus seaduslik erand munitsipaallasteaedade tarbeks tuleneb koolieelse lasteasutuse seaduse §-st 36¹, mille lõike 1 esimese lause kohaselt võib valla- või linnavolikogu taotlusel Vabariigi Valitsus, olles ära kuulanud enda poolt moodustatud valitsuskomisjoni arvamuse, anda üheks õppeaastaks loa osaliselt muus keeles toimuvaks õppe- ja kasvatustegevuseks lasteasutuse või selle rühma kohta. Koolieelsetes lasteasutustes on üleminek eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele seaduse regulatsiooni aluseks võttes kohene, erinevalt koolidest, kus toimub üleminek klasside kaupa.
Juba 18. veebruaril 1999. a vastuvõetud koolieelse lasteasutuse seaduses oli selle vastuvõtmisest alates sätestatud üldreeglina, et lasteasutuses toimub õppe- ja kasvatustegevus eesti keeles. Sisuliselt on 1999. aastast koolieelsetele lasteasutustele antud aega eesti õppekeelele üleminekuks. Selle ülemineku tarvis on riik pidevalt integratsiooniprogrammide raames tegevusi kavandanud ning neid rahaliselt toetanud. Alates 1. juulist 2011. a on Vabariigi Valitsuse 20. juuni 2011. a määrusega nr 84 „Ametniku, töötaja ning füüsilisest isikust ettevõtja eesti keele oskuse ja kasutamise nõuded“ nähtud õpetajatele ette eesti keele oskuse nõuded – eesti keele ja eesti keeles õpetavatele õpetajatele C1-tasemel ja muus keeles (nt vene keeles) õpetavatele õpetajatele B2-tasemel.
3. PÕHJENDUSED JA KAALUTLUSED
3.1. Eestikeelsele õppele ülemineku eesmärk
Eesti Vabariigi põhiseaduse preambuli kohaselt peab Eesti riik tagama eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise läbi aegade. Selleks nähakse põhiseaduse §-s 6 ette, et Eesti riigikeeleks on eesti keel. Põhiseaduse § 37 kohaselt on igaühel õigus saada eestikeelset õpetust. Erandina lubab põhiseadus vähemusrahvuse õppeasutusel õppekeel ise valida, sest põhiseaduse § 37 lõikes 1 sätestatud õigus haridusele ei hõlma õigust nõuda seda oma emakeeles, kui see pole riigikeel. Eesti keele täpsema kasutamise korra sätestab keeleseadus. Keeleseaduse § 1 järgi on seaduse eesmärk arendada, säilitada ja kaitsta eesti keelt ning tagada eesti keele kasutamine peamise suhtluskeelena kõikides avaliku elu valdkondades. Keeleseaduse § 2 lõike 3 kohaselt tagatakse võõrkeelt, sealhulgas vähemusrahvuse keelt kasutavate isikute õigused kooskõlas teiste seaduste ja välislepingutega. Võõrkeelte toetamise meetmed ei tohi kahjustada eesti keelt. Eesti Vabariigi haridusseaduse § 4 lõike 2 kohaselt tagavad riik ja kohalikud omavalitsused võimaluse omandada (nendeks on haridusseaduse § 3 lõike 3 järgi riigi- ja munitsipaalharidusasutused) eestikeelne haridus kõigil haridustasemetel. Keelekasutus Eesti Vabariigi territooriumil, selle riigi- ja munitsipaalasutustes, sealhulgas haridusasutustes on eestlaste keele ning identiteedi säilimise ja tagamise vahendina riigielu küsimus, mistõttu peab see avalikust huvist tulenevalt olema lahendatud terves riigis ühtemoodi. Iga ühiskond vajab heaks toimimiseks suhtlemist ja sotsiaalset ühtsust ühiskonnaliikmete vahel, mis on võimalik vaid ühise keele vahendusel. Üldpõhimõttena kehtib Eesti Vabariigi territooriumil riigikeele kasutamise nõue. Võõrkeelte kasutus otsustatakse seadustega.
Kuigi Eesti Vabariigi põhiseaduse §-d 49 ja 50 rõhutavad vajadust arvestada ka igaühe õigusega oma rahvuslikule identiteedile ning vähemusrahvuste kultuurialaste õigustega, mis eeldavad samasse vähemusrahvusesse kuuluvate isikute võimalust kasutada omavahelises suhtlemises oma emakeelt, rõhutatakse seaduse kommenteeritud väljaandes¹² selgelt, et eesti keel peab kujunema erinevate rahvuste esindajate vahelise suhtlemise keeleks Eestis. Selleks, et Eesti Vabariigi põhiseaduses sätestatut tagada, on vaja osata eesti keelt ning kõige lihtsam moodus igal noorel inimesel seda omandada on eestikeelse tasemehariduse kaudu.
Peamine eestikeelsele õppele (sh õppe- ja kasvatustegevusele koolieelses lasteasutuses) ülemineku eesmärk on pakkuda kõigile Eesti lastele, olenemata emakeelest, võimalust omandada kvaliteetne eestikeelne haridus, mis toetab Eesti riigiidentiteedi kujunemist, suurendab ühiskonna sidusust ning vähendab nii hariduslikku kui ka sotsiaal-majanduslikku segregatsiooni¹³. Terviklikult eestikeelne haridusruum tagab paremad võimalused hariduse edasiseks omandamiseks ja toimetulekuks tööturul ning toetab seda, et Eestis elavad inimesed oleksid ühises info- ja väärtusruumis.
Nõudlus kvaliteetse eestikeelse hariduse järele on viimastel aastatel kasvanud. Eesti keelest erineva emakeelega õpilaste hulk suureneb eestikeelses põhihariduses igal aastal (viimasel 5 aastal) keskmiselt rohkem kui 1000 õpilase võrra. Siinkohal on oluline markeerida, et kasvu mõjutab uussisserändajatest laste hulk, kes sisenevad väga erinevatesse haridusastmetesse. Lisaks peegeldavad ka Eesti ühiskonna lõimumismonitooringu 2020 tulemused, et ainult 11% vene emakeelega lapsevanematest soovib enda lapsele täiesti venekeelset haridust ning järjest rohkem vanemaid soovib eestikeelset haridust¹⁴. Seda hoolimata faktist, et PISA tulemuste kohaselt pakub Eesti haridussüsteem maailma parimat venekeelset haridust, kuid ka see jääb eesti õppekeelega põhikoolidest keskmiselt ühe õppeaasta võrra maha (vahe 42 punkti).
Mitmes keeles haridussüsteemi pidamine on ebamõistlik, sest Eesti riik ei valmista ette vene keeles õpetajaid ega arenda venekeelset õppevara, mis kokkuvõttes ei taga pakutava hariduse kvaliteeti.
Varasemaga võrreldes läheneb riik eestikeelsele õppele üleminekule tervikuna, alustades alusharidusest ning põhikoolist, kus toimuv eesti keele ja eestikeelne õpe valmistab lapsed ette järgmisteks haridustasemeteks. Nii on hiljem ka gümnaasiumi- ja kutseõppes võimalus minna täiemahuliselt üle eesti õppekeelele. Varajane keeleõpe on kõige efektiivsem keele omandamise aspekti silmas pidades. Seetõttu on Haridus- ja Teadusministeerium koostanud ülemineku ettevalmistamiseks eraldi tegevuskava aastateks 2022–2030 ning taotlenud selleks riigieelarvest ning Euroopa struktuurifondidest rahalised vahendid. Ülemineku tegevuskavas on planeeritud järgmised tegevussuunad:
• õpetajate järelkasvuks, täienduskoolituseks ning eesti keele õppeks;
• motivatsioonipaketid Ida-Virumaale õpetajana tööle asujatele;
• eesti keele ja eestikeelse õppevara ning hindamisvahendite arenduseks;
• vanemate ning õpilaste nõustamiseks;
• õppeasutuste ja kohalike omavalitsuste toetamiseks nõustamise ning võrgustikutöö kaudu;
• õpilaste eesti keele õppeks;
• tõhusaks järelevalveks;
• haridustöötajate, noorsootöötajate ja huvihariduse õpetajate eesti keele õppeks ning metoodiliseks toetamiseks.
Eeltoodule tuginedes lähenetakse eesti õppekeelele üleminekule tervikvaatena ning pööratakse suurt tähelepanu aspektidele, mis on varasematest õppekeele reformidest välja jäänud (õpetajate järelkasv, suurem teadlikkus lõimitud aine- ja keeleõppest, Ida-Virumaa piirkondlik eripära, sihitum ja vajadustele vastavam tugi haridusasutustele ja omavalitsustele, tasuta eesti keele õpe kõigile haridustöötajatele, kes seda vajavad). Üleminekut toetab laiapõhjaline haridustasemete ülene toetuste pakett, mida varem pole sellisel moel motiveeriva meetmena kavandatud. 3.2. Üksiklapse vajadusest tulenevate kohanduste võimalused kehtivas õiguses
Koolieelse lasteasutuse seaduse § 3 punktidest 1 ja 2 tulenevalt on koolieelse lasteasutuse põhiülesanne lapse ealisi, soolisi, individuaalseid vajadusi ja iseärasusi arvestades luua võimalused ja tingimused tervikliku isiksuse kujunemiseks, kes on sotsiaalselt tundlik, vaimselt erk, ennastusaldav, kaasinimesi arvestav ja keskkonda väärtustav. Samuti hoida ja tugevdada lapse tervist ning soodustada tema emotsionaalset, kõlbelist, sotsiaalset, vaimset ja kehalist arengut. Koolieelse lasteasutuse seaduse § 14 lõike 1 kohaselt jälgivad pedagoogid lapse arengut ja toimetulekut lasteasutuses ning vajaduse korral kohandavad õppe- ja kasvatustegevust lapse erivajaduse järgi. Lapse arengu hindamisel ja toetamisel lähtutakse põhimõtetest, mis on sätestatud koolieelse lasteasutuse riiklikus õppekavas. Keha-, kõne-, meele- või vaimupuudega ning eriabi või -hooldust vajavatele lastele loob valla- või linnavalitsus arengu- ja kasvamisvõimalused elukohajärgses lasteasutuses. Erivajadusega lapsele luuakse arengutingimused sobitusrühmas koos teiste lastega. Võimaluse korral lähtub lasteasutus erivajadusega lapse arendamiseks vajalike tingimuste rakendamisel sobitus- või erirühmas põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse §-s 47 nimetatud koolivälise nõustamismeeskonna soovitustest.
Koolieelse lasteasutuse seaduse mõttest tulenevalt peab õppe- ja kasvatustegevus koolieelses lasteasutuses olema korraldatud iga lapse lähimas arengutsoonis. On mõistetav, et õppekeele vahetumisel tuleb alustada jõukohastest mahtudest ja lapse arengutempot ja -vajadusi arvestades liikuda järjest suuremas mahus eesti keele kasutamise poole. Lapse individuaalset arengut arvestades ei pruugi haridusliku erivajaduse puhul olla realistlik saavutada eesti keele kasutamist kogu õppekava mahus.
Koolieelse lasteasutuse seaduse § 6 lõike 6 kohaselt võetakse erivajadustega laps sobitus- või erirühma vastu vanema kirjaliku avalduse alusel ning põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse §-s 47 nimetatud koolivälise nõustamismeeskonna soovitusel. Seega võtab erivajadusega laps üldjuhul õppe- ja kasvatustegevusest koolieelses lasteasutuses osa sobitus- või erirühmas olles. 1. septembrist 2024. a on kõigi koolieelsete lasteasutuste õppekeeleks eesti keel¹⁵. Erisused seaduses on loodud vaid lapsepõhiselt, haridusliku erivajadusega lastele. Näiteks sätestatakse § 8 lõikes 2, et kurdi või kuulmislangusega lapse õppe- ja kasvatustegevuses võib peale eesti keele kasutada eesti viipekeelt ja viibeldud eesti keelt. Sama paragrahvi lõikes 3 sätestatakse, et erivajadusega lapse õppe- ja kasvatustegevuses võib peale eesti keele või selle asemel kasutada eesti keelest erinevat keelt, kui põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse §-s 47 nimetatud kooliväline nõustamismeeskond on erivajadusega lapse arendamiseks vajalike tingimuste rakendamise soovitust andes leidnud, et eestikeelne õppe- ja kasvatustegevus ei ole lapse arengu eripära tõttu jõukohane. Lisaks seaduses toodud lapsepõhistele erisustele on võimalik taotleda luba osaliselt muus keeles toimuvaks õppe- ja kasvatustegevuseks lasteasutuse või selle rühma kohta.
Vastavalt koolivälise nõustamismeeskonna soovituse andmise korrale¹⁶ saab vanem esitada taotluse nõustamismeeskonnale soovituse saamiseks lapse arengu toetamiseks, õppe ja kasvatuse korraldamiseks ning tugiteenuste rakendamiseks. Lapsevanem ei saa taotleda üksnes soovitust lapse õppimiseks eesti keelest erinevas keeles.
Olukorras, kus kooliväline nõustamismeeskond on haridussoovitust andes leidnud, et eestikeelne õppe- ja kasvatustegevus ei ole lapse arengu eripära tõttu jõukohane, annab kooliväline nõustamismeeskond ühtlasi soovitused, kuidas konkreetse lapse õppe- ja kasvatustegevust korraldada ja milliste sammude ja lisatoega eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele ülemineku suunas liigutakse.
Tõenäoliselt tuleb praktikas teatud juhtudel ja teatud aja jooksul kasutada paralleelselt mõlemat keelt. Sellisel juhul tuleks võimaldada lapsele ka kõrvaline abi, sest vastasel juhul võib osutuda eestikeelses rühmas või klassis lapse õppe- ja kasvatustegevuse läbiviimine tema emakeeles teostamatuks. Iga üksikjuhtumiga tuleb tegeleda individuaalselt lähtuvalt lapse heaolust ja koolivälise nõustamismeeskonna soovitusest.
Eelnimetatud korra kohaselt hindavad koolivälise nõustamismeeskonna spetsialistid enne soovituse andmist igakülgselt lapse toimetulekut ning tema toe vajadust haridussüsteemis ja kasvukeskkonnas. Kooliväline nõustamismeeskond tugineb soovituse andmisel lapse kohta eelnevalt tehtud pedagoogilis-psühholoogilise hindamise ja spetsialistide uuringute tulemustele ning muule lapse kohta teada olevale asjakohasele informatsioonile. Soovituse andmisel peab osalema meeskonnas vähemalt kolm erineva eriala spetsialisti.
Soovituse andmisel on alati keskmes lapse vajadused. Lapse vajadusest lähtumine tähendab tema õppe korraldamist lähimas arengutsoonis ning keeles, mida riigis kasutatakse. Lapse huvidega ei ole kooskõlas tema arengupotentsiaali kasutamata jätmine ja talle eestikeelse hariduse võimaldamata jätmine mugavusest, õppeasutuse majanduslikest kaalutlustest, hirmust, et laps peab pingutama, eelhinnangust, et laps pole selleks võimeline, või muul põhjusel. Eeldada, et laps ei saa hakkama, ilma, et oldaks proovinud, oleks ennatlik. Igaüks läheb eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele üle omas tempos ja oma võimete piires, mõnel juhul on see tempo põhjendatult aegavõttev ja maht võimetest tulenevalt väike.
Muu keele kasutamine võib osutuda vajalikuks, kui pärast keele omandamist toetavate tingimuste tagamist ja seadusega lubatud kohanduste tegemist osutub eestikeelses õppe- ja kasvatustegevuses osalemine haridusliku erivajadusega lapsele mittejõukohaseks. Vaatamata sellele eeldab kehtiv õigus, et lapse põhiseaduslikku õigust osaleda õppe- ja kasvatustegevuses eesti keeles tagatakse maksimaalses võimalikus mahus ning õppe- ja kasvatustegevuse sisu on ka tegelikult lapse lähimast arengutsoonist lähtuv. Juhul kui koolieelne lasteasutus kavandab konkreetse lapse õppe- ja kasvatustegevuse tema keeleomandamise võimet alahinnates, ei arvesta lapse arengut ja õpivõime muutust, on sisuliselt tegu lapse toimetulekut kahjustava praktikaga ja lapse põhiseadusliku õiguse riivega.
Teadlased on tuvastanud, et mitmekeelsed erivajadusega lapsed suudavad omandada teise keele samal tasemel ükskeelsete erivajadustega õppijatega¹⁷, ¹⁸ ehk et omandatakse keel, kuid seda oma üldise arengu taseme kohaselt. Kahe keele omandamine ei kahjusta seejuures erivajadusega õppija arengut¹⁹ (eriti juhul, kui ta saab olla mõlemas keelekeskkonnas). Mitmekeelsus soodustab erivajadusega õppijatel üldist kognitiivset ja keelelist arengut, kuid seda vaid soodsate keskkonnatingimuste korral ²⁰. Samuti on leitud, et erivajadusega lastele on vaja teha suuri kohandusi lõimitud aine- ja keeleõppes, teadusuuringuid on vähe, kompetents kujunemas.²¹, ²² On leitud, et lapse õpetus ja kasvatus võiks olla kuni 3-aastasel lapsel emakeeles, peale seda võiks minna üle eesti keelele. Erivajaduste korral peaks eraldi kaaluma, millal võiks lugeda emakeelse arengu piisavaks (s.o tavapärase arengu 3 aasta arenguekvivalent), et liikuda edasi eesti keeles.
Teadlaste seisukohti arvestades saab järeldada, et pole võimalik tuua välja ühtegi erivajaduste rühma, mille puhul oleks eestikeelses õppe- ja kasvatustegevuses osalemine välistatud. Samuti ei saa väita, et eestikeelne (või laiemalt muukeelne) õppe- ja kasvatustegevus kahjustaks kedagi. Küll aga on rida primaarseid erivajadusi, millega kaasneb sõltumata õppekeelest risk käitumisprobleemideks, õpiraskusteks, madalamaks toimetulekuvõimeks jne. Teoreetiliselt võib esineda üksikuid juhtumeid, kus teise keele omandamine on täiesti võimatu (nt orgaaniline ajukahjustus konkreetsetes ajupiirkondades vmt). Erivajadusega lapsed vajavad kõik täiendavat tuge, sealhulgas eesti keeles õppimiseks. Edukaks saab õppe- ja kasvatustegevus kujuneda juhul, kui on olemas eesti keelt valdav õpetaja (ja üks lapse emakeelt valdav õpetaja), õpetajatele on selge eesti keele õpetamise metoodika ja lastel on võimalus viibida primaarse keeleruumiga sarnases mahus eestikeelses keeleruumis.
Tõenäoliselt on praktikas palju juhtumeid, kus tuleb kasutada pikema aja jooksul paralleelselt mõlemat keelt, eriti keeleomandamise esimeste etappide (tavapärase arengu korral kuni kolmanda eluaastani toimuv emakeele areng) pikenemise tõttu. Eestikeelses õppe- ja kasvatustegevuses osalemiseks võivad haridusliku erivajadusega lapsed vajada täiendavat aega ehk õpiaja pikendamist. Arvestades asjaolu, et eesti keele oskus on vajalik edasiseks toimetulekuks, on selle aja võtmine otstarbekas koolieelsel perioodil, mil valmisolek keele õppeks on kõige parem ja toe kättesaadavus kõige tõenäolisem. Standardiseeritud lahendusi ei ole ning eesti keele õpetamise metoodika peab põimuma erivajadusega lapse õpetamise metoodikaga.
Eesti hariduse infosüsteemi andmete kohaselt rakendatakse Narva Lasteaias Põngerjas selle rühma, mille suhtes taotleti erandi tegemist, lastest vaid kolmele tuge koolivälise nõustamismeeskonna soovitusel (otsused nr 3.1-2/23/2053-2; 3.1-2/23/1493-2 ja 3.1-2/23/1053-2). Teiste laste puhul märget koolivälise nõustamismeeskonna otsuse ja toe rakendamise vajalikkuse kohta ei ole. Seega nende laste puhul võib juba kehtiv ja lasteaia poolt praktikas rakendatav soovitus sisaldada informatsiooni vajaduse kohta kasutada lapsele õppe- ja kasvatustegevuse läbiviimisel eesti keele asemel või kõrval muud keelt, lapse erivajadusest tingituna. Seega on tegemist selgelt sihtrühmaga, kelle puhul saab toimida personaalselt lapse vajadustest lähtuvalt, ning puudub vajadus arvestada rühma kui laste kollektiivi ühiste vajadustega.
Eesti hariduse infosüsteemi andmete kohaselt ei ole nende rühmade, mis käimasoleval õppeaastal tegutsevad Narva Lasteaias Muinasjutt ja järgmisest õppeaastast Narva Lasteaias Põngerjas, lastest kellegi puhul tehtud märget koolivälise nõustamismeeskonna soovituse andmise ja rakendamise kohta. Kui tegelikkuses tõhustatud või eritoe vajadus eksisteerib, siis on võimalik taotleda järgmisel õppeaastal soovitust kasutada lapsele õppe- ja kasvatustegevust läbi viies peale eesti õppekeele või selle asemel muud keelt. See tähendab, et tegemist on selgelt sihtrühmaga, kelle puhul saab toimida personaalselt lapse vajadustest lähtuvalt, ning puudub vajadus arvestada rühma kui laste kollektiivi ühiste vajadustega.
Toevajaduse määramisel võib olla arvesse võetud ka kasutatavat keelt puudutavad asjaolud. Kui see nii ei ole, siis on koolieelse lasteasutuse kohustus tagada igal juhul õppe- ja kasvatustegevus lapse lähimas arengutsoonis ehk õppe- ja kasvatustegevuse lähtepunkt on lapse objektiivne jõukohasus ning individualiseerimise käigus tuleks kavandada üleminek lapse tegelikku vajadust arvestades. Kui õppe- ja kasvatustegevuse kohandamisel tekib koolieelsel lasteasutusel raskusi, võib täiendavalt taotleda kooliväliselt nõustamismeeskonnalt metoodilist abi. Kõik siin kirjeldatud tegevused saavad olla individuaalsed, konkreetse lapse vajadustest lähtuvad ning nende põhjal ei saa tekkida alust rühmapõhiste erisuste tegemiseks. Seega on tegemist selgelt sihtrühmaga, kelle puhul saab toimida personaalselt lapse vajadustest lähtuvalt, ning puudub vajadus arvestada rühma kui laste kollektiivi ühiste vajadustega.
Haridusliku erivajadusega ja nendest lastest moodustatud rühmad eksisteerivad ka järgmistel õppeaastatel, mis tähendab seda, et kui eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele ülemineku takistuseks on eelkõige laps, siis ei ole eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele üleminek võimalik osaliselt ka edaspidi ning järgmistel õppeaastal selliste rühmade hulk aina suureneb.
3.3. Kohaliku omavalitsuse üksuse õiguste riive
Põhiseaduse § 154 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Seega on kohaliku omavalitsuse üksuste olulisim põhiseaduslik tagatis põhiseaduse § 154 lõikes 1 sätestatud õigus iseseisvalt otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi (omavalitsusüksuste enesekorraldusõigus). Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi²³.
Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lõikest 2 tulenevalt on omavalitsusüksuse ülesanne korraldada antud vallas või linnas koolieelsete lasteasutuste, põhikoolide, gümnaasiumide ja huvikoolide ülalpidamist, juhul kui need on omavalitsusüksuse omanduses. See tähendab, et kohaliku omavalitsuse üksus peab täitma enda kohustust tagada alus- ja üldhariduse andmine oma munitsipaallasteasutuste ja -koolide võrgu kaudu, kusjuures vastavad haridusvaldkonna seadused panevad kohaliku omavalitsuse üksustele teenusepõhised kohustused ja näevad ette kriteeriumid teenuse kättesaadavuse ja kvaliteedi tagamiseks. Eesti Vabariigi haridusseaduse § 4 lõike 2 kohaselt tagavad riik ja kohalikud omavalitsused võimaluse omandada (nendeks on haridusseaduse § 3 lõike 3 järgi riigi- ja munitsipaalharidusasutused) eestikeelne haridus kõigil haridustasemetel.
2024/2025. õppeaastast ei saa kohaliku omavalitsuse üksus ise teha erandit koolieelse lasteasutuse õppekeele suhtes. Seega tuleb kohaliku omavalitsuse üksusel tagada edaspidi kõikidele lastele eesti õppekeelega lasteaiavõimalused. Õppekeel on keel, milles toimub õppe- ja kasvatustegevus lasteaia õppekava alusel. See omakorda tähendab, et õpetajad peavad oskama nõutud tasemel eesti keelt. Eesti keelt osates on pedagoogidel võimalik toetada lapse arengut eestikeelses õpi- ja kasvukeskkonnas ning lapse eesti keele omandamist. Eesti haridusasutuses õppivale lapsele on oluline juba koolieelses lasteasutuses tagada eestikeelne õpi- ja kasvukeskkond, et kvaliteetse alushariduse andmisega toetada lapse edasist edukat toimetulekut järgmistel haridustasemetel eesti keeles õppimiseks. ²⁴
Riiklikud ülesanded on avalikud ülesanded, millel puudub üldse või valdavalt seos kohaliku kogukonna erihuvidega. Põhimõtteliselt ei laiene riiklike ülesannete täitmisele põhiseaduse § 154 lõikes 1 sisalduv kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigus.²⁵ Viidatud põhiseaduse sättest tuleneb omavalitsusüksuse universaalpädevus kohaliku elu valdkonnas. Ka Riigikohus on öelnud: seega võib kohalik omavalitsus sellekohase volitusnormita otsustada iga küsimust, mis ei ole riigielu küsimus.²⁶ Seetõttu puudub praegusel juhul riive kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusele.
Kohalik omavalitsus koolieelse lasteasutuse pidajana peab tagama munitsipaallasteaia pidamise riiklikke õigusakte järgides, sealhulgas tagama koolieelse lasteasutuse pidamisel kvalifitseeritud õpetajate olemasolu, võimalused õpilase arengu toetamiseks jne.
3.3.1. Narva Linnavolikogu ettepanekud ja vastuväited ja nendega arvestamine
Haldusmenetluse seaduse § 40 lõike 1 kohaselt peab haldusorgan enne haldusakti andmist andma menetlusosalisele võimaluse esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited. Kuna koolieelse lasteasutuse seadus ei täpsusta, millises vormis ärakuulamine sel juhul läbi viia tuleb, siis on selle vormi valik haldusorgani pädevuses. Haridus- ja Teadusministeerium edastas 23. aprillil 2024. a Narva Linnavolikogule, kuid samuti Narva Lasteaiale Põngerjas ja Narva Lasteaia Põngerjas hoolekogule ning Narva Lasteaiale Muinasjutt ja Narva Lasteaia Muinasjutt hoolekogule muus keeles toimuvaks õppeks loa andmisest keeldumise eelnõu ning võimaldas vastuvõetava otsuse kohta arvamust avaldada.
Narva Linnavolikogu edastas 10. mail 2024. a arvamuse, kus palub võtta hoolekogude tagasiside arvesse. Sisulisi täiendus- ja muudatusettepanekuid korralduse eelnõu kohta ei ole esitatud. Narva Lasteaialt Põngerjas tähtajaks arvamust ei laekunud. Narva Lasteaia Põngerjas hoolekogult laekus hilinemisega (3. mail 2024. a) arvamus, mille kohaselt hoolekogu leiab, et otsuse eelnõu kahjuks ei lähtu erirühmas õppivate laste huvidest. Keeldumise eelnõus toodud argumentidega hoolekogu ei nõustu ning pöörab tähelepanu sellele, et taotluse ettevalmistamisel on toetutud tugispetsialistide soovitustele ja tasandusrühma vanemate arvamustele. Narva Lasteaed Muinasjutt ja Narva Lasteaia Muinasjutt hoolekogu tähtajaks arvamust ei esitanud. Narva Lasteaia Muinasjutt hoolekogu esitas hilinenult (7. mail 2024. a) arvamuse, milles kinnitas korralduse eelnõuga tutvumist ning mittenõustumist otsusega. Hoolekogu märkis, et on veendunud, et loobumine lapse emakeeles õppimisest võib süvendada hariduslike erivajadustega laste esmaseid erivajadusi, mis omakorda võib kaasa tuua käitumisprobleeme, õpiraskusi ja madalamat toimetulekuvõimet.
Vabariigi Valitsus leiab, et korralduste põhjenduste kohaselt on nimetatud koolieelses lasteasutuses võimalik üle minna eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele. Korraldusest nähtuvalt on riik osutanud tuge, muu hulgas õpetajate ettevalmistamiseks ja keeleõppeks, olemas on metoodilised ja õppematerjalid. Koolivälise nõustamismeeskonna soovituse olemasolul on lastel võimalik kasutada eesti keele kõrval või selle asemel teist keelt. Haridusliku erivajadusega lastel on võimalus eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele üle minna omas tempos ja oma võimaluste piires, mõnel juhul on see tempo põhjendatult aegavõttev ja maht võimetest tulenevalt väike. Valitsuskomisjoni arvamus, millele toetub Vabariigi Valitsus otsuse tegemisel, põhineb erialastel uuringutel, mis rõhutavad selgelt ja üheselt, et lastel olevate häirete ja/või erivajaduste olemasolu ei takista õppe- ja kasvatustegevust eesti keeles, ja komisjoni liikmete erialastel teadmistel. Vabariigi Valitsus nõustub, et uus olukord võibki tekitada lastes alguses stressi ja pinget, kuid see ei saa olla põhjendus eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele üleminekust loobumiseks, millega olulisel määral ahendataks laste võimalusi edasiõppimisel ja hiljem ühiskonda panustamisel. Üleminek eestikeelsele õppe- ja kasvatustegevusele on kantud avalikust huvist ja ettevalmistusteks on aega olnud piisavalt kaua. Arvestades, et taotluse kohaselt soovitakse luba osaliselt vene keeles toimuvaks õppe- ja kasvatustegevuseks (osakaal 40% kogu õppe- ja kasvatustegevuse mahust) ja suurem osa jääks eestikeelse õppe- ja kasvatustegevuse läbiviimiseks, siis möönab ka taotleja, et eestikeelne õppe- ja kasvatustegevus on võimalik. Vabariigi Valitsus lähtub erandi tegemise kaalutlemisel eelkõige eesti keele kui riigikeele staatusest ja kaitsmise vajadusest, samuti laste huvidest oma edaspidise haridustee jätkamisel kvaliteetse eestikeelse hariduse kättesaadavuseks. Vabariigi Valitsuse korraldus ei riku vanemate õigust saada võrdselt koheldud.
3.4. Kokkuvõte
Vabariigi Valitsus, võttes arvesse eestikeelsele õppele ülemineku raames moodustatud valitsuskomisjoni arvamuse Narva Linnavolikogu esitatud taotluse kohta ja kaaludes eespool esitatud asjaolusid, leiab, et Narva Lasteaia Põngerjas rühmas Vaarikas ja Narva Lasteaiaga Põngerjas liidetava lasteaia Muinasjutt rühmades Oravake ja Kukeke erandi kohaldamine lubada osaliselt venekeelset õppe- ja kasvatustegevust (osakaal 40% kogu õppe- ja kasvatustegevuse mahust) ei ole põhjendatud. Üleminek eestikeelsele õppele on kantud avalikust huvist ja Narva Linnavolikogul on riigi toel olnud piisavalt ressursse teha ettevalmistusi õppekeele nõude täitmiseks. Koolieelse lasteasutuse seadusest tuleneb nõue, et koolieelse lasteasutuse õppekeel on eesti keel. Vabariigi Valitsus võib kaalukatel põhjustel anda loa muukeelseks õppe- ja kasvatustegevuseks. Vabariigi Valitsus on Narva Linnavolikogu kaalutlusi hinnanud ja leiab, et kaalukaid põhjusi loa andmiseks ei ole. Esitatud taotlusest nähtub, et taotlusest puudutatud rühmades õpivad peamiselt kõnehäiretega, samuti nägemis- ja kuulmispuudega lapsed, mille olemasolu ei takista lapsel õppimist eesti keeles. Koolieelse lasteasutuse ülesanne on igakülgselt toetada lapsi õppe- ja kasvatustegevuses. Erivajadusega lapse arendamiseks vajalike tingimuste rakendamise vajadusel on võimalik taotleda ja praktikas rakendada soovitust kasutada peale eesti õppekeele või selle asemel muud keelt, kui eestikeelne õppe- ja kasvatustegevus ei ole lapse arengu eripära tõttu jõukohane.
4. OTSUS
Lähtudes eeltoodust ning koolieelse lasteasutuse seaduse § 36¹ lõigete 1 ja 2 alusel ning ära kuulanud eestikeelsele õppele ülemineku raames moodustatud valitsuskomisjoni arvamuse, keeldub Vabariigi Valitsus loa andmisest 2024/2025. õppeaastal Narva Lasteaia Põngerjas rühmas Vaarikas ja Narva Lasteaiaga Põngerjas liidetava Narva Lasteaia Muinasjutt rühmades Oravake ja Kukeke osaliselt (osakaal 40% kogu õppe- ja kasvatustegevuse mahust) vene keeles toimuvaks õppe- ja kasvatustegevuseks.
5. VAIDLUSTAMINE
Korraldust on võimalik vaidlustada, esitades kaebuse halduskohtusse halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras 30 päeva jooksul korralduse teatavaks tegemise päevast arvates.
6. KORRALDUSE TEATAVAKS TEGEMINE
Haridus- ja Teadusministeeriumil teha korraldus Narva Linnavolikogule, Narva Lasteaiale Põngerjas, Narva Lasteaia Põngerjas hoolekogule, Narva Lasteaiale Muinasjutt ja Narva Lasteaia Muinasjutt hoolekogule teatavaks.
____________________
¹ o76-37Muinasjutt_liitmine_Pongerjas.pdf
² Vt koolieelse lasteasutuse seaduse § 8 lõige 1
³ https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/27461977/
⁴ https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/15407969221075848
⁵ https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/27814795/
⁶ https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/15407969221075848
⁷ https://www.ugr.es/~dmadrid/Publicaciones/Innovations%20and%20Challenges%20in%20Attending%20to%20Diversity%20through%20CLIL.pdf
⁸ https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/09500782.2012.748061
⁹ Vt https://pongerjas.ee/
¹⁰ https://pongerjas.ee/wp-content/uploads/2021/02/Narva-Lasteaia-Pongerjas-Arengukava-2021-2026.pdf
¹¹ 1. septembrist 2024. a alates
¹² Eesti Vabariigi põhiseadus – kommenteeritud väljaanne, Juura 2008
¹³ https://sisu.ut.ee/sites/default/files/ranne/files/rita_koolimudelid_2.pdf
¹⁴ https://www.kul.ee/media/3240/download
¹⁵ Vt § 8 lõige 1 – Lasteasutuses toimub õppe- ja kasvatustegevus eesti keeles
¹⁶ Vt haridus- ja teadusministri 8. veebruari 2018. a määrust nr 2 „Koolivälisele nõustamismeeskonnale soovituse andmiseks esitatavate andmete loetelu, taotluse esitamise ning koolivälise nõustamismeeskonna soovituse andmise tingimused ja kord“
¹⁷ https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/27461977/
¹⁸ https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/15407969221075848
¹⁹ https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/27814795/
²⁰ https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/15407969221075848
²¹ https://www.ugr.es/~dmadrid/Publicaciones/Innovations%20and%20Challenges%20in%20Attending%20to%20Diversity%20through%20CLIL.pdf
²² https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/09500782.2012.748061
²³ RKÜKo 15.03.2010, nr 3-4-1-8-09, punkt 53
²⁴ RKHKo 28.04.2014, 3-3-1-52-13, p 25
²⁵ https://pohiseadus.ee/sisu/3639
²⁶ RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98